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重大突發(fā)事件情景構(gòu)建理論框架與技術(shù)路線

一、情景構(gòu)建的沿革與發(fā)展

9.11”事件和卡特里娜颶風(fēng)之后,美國(guó)國(guó)土安全部門(mén)認(rèn)識(shí)到,針對(duì)“極易造成大規(guī)模人員傷亡、大規(guī)模財(cái)產(chǎn)損失以及嚴(yán)重社會(huì)影響”的重大災(zāi)難性威脅開(kāi)展準(zhǔn)備是國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備體系的核心。為了說(shuō)明各類重大災(zāi)難事件的潛在影響范圍、嚴(yán)重程度及復(fù)雜性,美國(guó)國(guó)土安全委員會(huì)牽頭開(kāi)發(fā)了國(guó)家應(yīng)急規(guī)劃情景(由15個(gè)情景組成),以此為目標(biāo)指導(dǎo)美國(guó)聯(lián)邦層面的應(yīng)急準(zhǔn)備工作。幾乎在同一時(shí)期,歐洲的一些國(guó)家也開(kāi)展了針對(duì)重大災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備工作,例如德國(guó)在2004年開(kāi)始,圍繞“重大突發(fā)事件情景”持續(xù)性地開(kāi)展了跨州演練工作。在國(guó)家層面,以“重大突發(fā)事件情景”引導(dǎo)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作已經(jīng)成為西方國(guó)家開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備的標(biāo)準(zhǔn)化方法和抓手性策略。

2003年抗擊非典以來(lái),我國(guó)政府做出了全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重大決策,以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系建設(shè)取得重大成就。十年來(lái),我國(guó)大災(zāi)多發(fā)、多災(zāi)并發(fā),雖然戰(zhàn)勝了一系列重大挑戰(zhàn),但是在應(yīng)對(duì)歷次重大突發(fā)事件的過(guò)程中,仍然暴露出應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作不足。應(yīng)急準(zhǔn)備需要“目標(biāo)”的引導(dǎo)和支持,而重大突發(fā)事件情景作為風(fēng)險(xiǎn)“實(shí)例”,可以作為應(yīng)急準(zhǔn)備的具體目標(biāo)?!笆晃濉逼陂g,我國(guó)一些科研單位就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注重大突發(fā)事件情景構(gòu)建的理論探索;2012年年底,筆者所在課題組配合北京市應(yīng)急辦在國(guó)內(nèi)率先開(kāi)展了巨災(zāi)情景構(gòu)建工作,探索歸納了地方政府層面開(kāi)展情景構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)化模式;20135月,課題組配合國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、中石油、中石化、中海油、天津市安監(jiān)局開(kāi)展了石化行業(yè)的重大突發(fā)事件情景構(gòu)建研究,逐步探索出了行業(yè)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建理論體系。本文將基于理論研究與實(shí)踐探索對(duì)適用于我國(guó)的重大突發(fā)事件情景構(gòu)建理論框架與技術(shù)路線進(jìn)行分析。

二、重大突發(fā)事件情景構(gòu)建概念剖析

情景構(gòu)建中的“情景”不是某典型案例的片段或整體的再現(xiàn),而是無(wú)數(shù)同類事件和預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)整合,是基于真實(shí)背景對(duì)某一類突發(fā)事件的普遍規(guī)律進(jìn)行全過(guò)程、全方位、全景式的系統(tǒng)描述?!扒榫啊钡囊饬x不是嘗試去預(yù)測(cè)某類突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間與地點(diǎn),而是嘗試以“點(diǎn)”帶面、抓“大”帶小,引導(dǎo)開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備工作的工具。理想化的“情景”應(yīng)該具備最廣泛的風(fēng)險(xiǎn)和任務(wù),表征一個(gè)地區(qū)(或行業(yè))的主要戰(zhàn)略威脅。

情景構(gòu)建是結(jié)合大量歷史案例研究、工程技術(shù)模擬對(duì)某類突發(fā)事件進(jìn)行全景式描述(包括誘發(fā)條件、破壞強(qiáng)度、波及范圍、復(fù)雜程度及嚴(yán)重后果等),并依此開(kāi)展應(yīng)急任務(wù)梳理和應(yīng)急能力評(píng)估,從而完善應(yīng)急預(yù)案、指導(dǎo)應(yīng)急演練,最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備能力的提升。因此,情景構(gòu)建是“底線思維”在應(yīng)急管理領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)與應(yīng)用,“從最壞處準(zhǔn)備,爭(zhēng)取最好的結(jié)果”。

情景構(gòu)建與企業(yè)戰(zhàn)略研究中的“情景分析”都是以預(yù)期事件為研究對(duì)象,但是應(yīng)用領(lǐng)域和技術(shù)路線又不盡相同。情景分析法又稱前景描述法,是假定某種現(xiàn)象或某種趨勢(shì)將持續(xù)到未來(lái)的前提下,對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象可能出現(xiàn)的情況或引起的后果作出預(yù)測(cè)的方法,因此情景分析是一種定性預(yù)測(cè)方法;情景構(gòu)建是一種應(yīng)急準(zhǔn)備策略,通過(guò)對(duì)預(yù)期戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)例化研究,實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的深入剖析,對(duì)既有應(yīng)急體系開(kāi)展“壓力測(cè)試”,進(jìn)而優(yōu)化應(yīng)對(duì)策略,完善預(yù)案,強(qiáng)化準(zhǔn)備。

在傳統(tǒng)應(yīng)急管理中,實(shí)戰(zhàn)演練之前往往開(kāi)展情景設(shè)計(jì),常規(guī)情景設(shè)計(jì)與重大突發(fā)事件情景構(gòu)建無(wú)論在研究體量、研究目的,還是研究意義都存在著一定的差異,如表1所示。

三、情景構(gòu)建技術(shù)路線框架

情景構(gòu)建是一個(gè)地區(qū)(或行業(yè))的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)管理工具,在地區(qū)(或行業(yè))的重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)研判基礎(chǔ)上,可以確定地區(qū)(或行業(yè))情景清單并且對(duì)每項(xiàng)典型風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展情景構(gòu)建,對(duì)典型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)例化表征;在情景構(gòu)建結(jié)束后,一系列情景可以引導(dǎo)地區(qū)(或行業(yè))有的放矢開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備行動(dòng),指導(dǎo)應(yīng)急能力的提升;伴隨著風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化、應(yīng)急能力的提高,在風(fēng)險(xiǎn)研判基礎(chǔ)上,可以將情景清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、或者對(duì)某項(xiàng)(不符合當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)的)情景進(jìn)行修訂。如此,可以形成一個(gè)以“情景構(gòu)建”為載體的應(yīng)急準(zhǔn)備循環(huán),如圖1所示。

重大突發(fā)事件情景構(gòu)建是理論與實(shí)踐的銜接,該項(xiàng)工作必須由科研部門(mén)和實(shí)踐綜合管理部門(mén)的密切配合,按照情景任務(wù)能力的邏輯主線依次展開(kāi),才能完成情景構(gòu)建研究,具體工作路線如圖2所示。

(一)全過(guò)程、多角度的情景分析。經(jīng)典的應(yīng)急管理理論,將應(yīng)急管理過(guò)程劃分為四個(gè)階段:預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。近十年應(yīng)急管理學(xué)界逐步認(rèn)識(shí)到應(yīng)急準(zhǔn)備的重要性,將其從單純一個(gè)過(guò)程環(huán)節(jié)提升為“支撐應(yīng)急全過(guò)程”的基礎(chǔ)性行動(dòng),進(jìn)而有了“廣義應(yīng)急準(zhǔn)備”和“狹義應(yīng)急準(zhǔn)備”兩個(gè)不同的概念,如圖3所示。

“重大突發(fā)事件情景”作為廣義應(yīng)急準(zhǔn)備的引導(dǎo)目標(biāo)與支撐性工具,實(shí)際也是面向重大突發(fā)事件全過(guò)程的,包含情景事件的孕育階段、發(fā)展演化階段、事件恢復(fù)階段。

應(yīng)急管理是一門(mén)交叉學(xué)科,可能涉及管理、工程、社會(huì)、心理、環(huán)境、地理等一系列學(xué)科。因而在開(kāi)展重大突發(fā)事件情景構(gòu)建時(shí),需要符合應(yīng)急管理學(xué)的研究特點(diǎn),即圍繞情景事件,從多學(xué)科角度切入,全面系統(tǒng)展現(xiàn)情景事件的演化規(guī)律和特點(diǎn)。

重大突發(fā)事件本身是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。當(dāng)嘗試通過(guò)“情景構(gòu)建”來(lái)表征重大突發(fā)事件的規(guī)律特點(diǎn)時(shí),按照社會(huì)物理學(xué)理論,需要對(duì)一系列社會(huì)變量進(jìn)行描述,決定重大突發(fā)事件情景的變量包含:長(zhǎng)變量(與民族、文化、宗教相關(guān)的變量)、中變量(與地理、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相關(guān)的變量)、短變量(與信息、氣候、環(huán)境、交通等相關(guān)的變量)、隨機(jī)變量(與心理、行為以及未知因素相關(guān)的變量)(見(jiàn)圖4)。為確保重大突發(fā)事件情景能夠準(zhǔn)確地代表不斷演化的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)(或者地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)),情景構(gòu)建過(guò)程中,需將上面所述的長(zhǎng)變量與中變量設(shè)置為情景恒定要素,當(dāng)這兩類變量發(fā)生變動(dòng)時(shí),需要及時(shí)修訂情景;此外,關(guān)于短變量,應(yīng)該基于“底線思維”,設(shè)置可能導(dǎo)致事件往最壞方向發(fā)展的變量,這樣可以有效保證與情景所匹配的目標(biāo)能力具備“冗余”。而隨機(jī)變量,對(duì)于情景構(gòu)建來(lái)說(shuō)不具備較大價(jià)值,不應(yīng)該在情景中描述。

(二)全業(yè)務(wù)、多環(huán)節(jié)的任務(wù)梳理。情景分析完畢后,需要梳理應(yīng)對(duì)“情景”的任務(wù)清單。為實(shí)現(xiàn)多個(gè)情景任務(wù)清單的歸納性研究,有必要設(shè)計(jì)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)清單框架作為任務(wù)梳理的標(biāo)準(zhǔn)化工具。美國(guó)國(guó)土安全部曾經(jīng)發(fā)布了《通用任務(wù)列表(UTL)》,UTL提供了以國(guó)家應(yīng)急規(guī)劃情景為代表的重大事件的預(yù)防、保護(hù)、響應(yīng)和恢復(fù)所需的任務(wù)清單,其中大多數(shù)任務(wù)都是通用的。UTL可作為一個(gè)共同的語(yǔ)言和參考系統(tǒng),用于描述應(yīng)急行動(dòng)的各種任務(wù),讓來(lái)自全國(guó)各地的人員在必要時(shí)可以有效地協(xié)作和交流。

筆者所在課題組參考美國(guó)UTL的格式,對(duì)我國(guó)多災(zāi)種的應(yīng)對(duì)任務(wù)進(jìn)行了分析,提出了符合我國(guó)體制機(jī)制特點(diǎn)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)通用任務(wù)框架,該框架包含5類任務(wù)領(lǐng)域、17類一級(jí)任務(wù)、64類二級(jí)任務(wù)(如圖5所示)。該任務(wù)框架是面向全災(zāi)種、全過(guò)程的任務(wù)框架,無(wú)論哪種類型的突發(fā)事件情景,均可在該框架的引導(dǎo)下開(kāi)展任務(wù)梳理。

該任務(wù)框架是動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、可擴(kuò)展的工具,伴隨著重大突發(fā)事件情景構(gòu)建的逐漸推廣,該框架中的任務(wù)可能會(huì)被修正、合并、拆解,甚至刪除,而最終完善的任務(wù)框架將會(huì)成為指導(dǎo)我國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的標(biāo)準(zhǔn)化工具。

基于情景應(yīng)對(duì)的任務(wù)清單逐步清晰以后,可以通過(guò)業(yè)務(wù)部門(mén)的座談分析,明確各項(xiàng)任務(wù)的歸屬,得出表2所示的任務(wù)歸屬列表(R表示負(fù)責(zé)、S表示支持)。實(shí)踐表明,該項(xiàng)工作將會(huì)有效查漏補(bǔ)缺,優(yōu)化既有應(yīng)急機(jī)制,彌補(bǔ)體制上的條塊分割與碎片化問(wèn)題。

(三)基于“情景對(duì)照”的能力評(píng)估?!皯?yīng)急能力”的定量評(píng)估在國(guó)內(nèi)外都是一個(gè)復(fù)雜的課題,目前國(guó)內(nèi)基本采用指標(biāo)體系與權(quán)重賦值評(píng)估法,但是認(rèn)可度有限,很難取得突破。

情景構(gòu)建為能力評(píng)估提供了一個(gè)新的評(píng)估視角——面向情景需求的能力評(píng)估(也稱為基于情景對(duì)照的能力評(píng)估)。將各項(xiàng)任務(wù)分解為逐項(xiàng)能力要素,包括:預(yù)案、演練、隊(duì)伍規(guī)模、資源裝備,可以逐一對(duì)照分析評(píng)估。例如某情景事件中包含如下任務(wù):需要在早高峰期間對(duì)某地下空間的500名傷員開(kāi)展救助。首先搜尋相關(guān)預(yù)案,召集任務(wù)相關(guān)部門(mén)召開(kāi)桌面推演,大家共同研討如下問(wèn)題:“救助500名傷員需要消防特勤隊(duì)員多少人次?既有隊(duì)伍規(guī)模是多少人次?”、“對(duì)500名傷員開(kāi)展救助的有效時(shí)間是多少?消防特勤隊(duì)員早高峰期間趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間是多少?”、“大規(guī)模的救助裝備需求是多少?既有裝備儲(chǔ)備總量是多少,分布在哪里,如何調(diào)集?”,對(duì)上述問(wèn)題的研討分析實(shí)際就已經(jīng)開(kāi)展了針對(duì)該項(xiàng)任務(wù)的能力評(píng)估。

在北京市巨災(zāi)情景構(gòu)建原型案例研發(fā)過(guò)程中,曾經(jīng)就情景應(yīng)對(duì)提出了51項(xiàng)任務(wù)(包含165個(gè)能力要素),調(diào)研了相關(guān)預(yù)案體系、相關(guān)演練評(píng)估報(bào)告、開(kāi)展了對(duì)照評(píng)估。評(píng)估了北京市應(yīng)急管理體系應(yīng)對(duì)所構(gòu)建情景的能力現(xiàn)狀,主要存在著以下幾類問(wèn)題:。預(yù)案體系中的某項(xiàng)功能任務(wù)缺失;。不同預(yù)案中的功能任務(wù)(執(zhí)行主體、執(zhí)行程序……)沖突;。任務(wù)不具備操作性——執(zhí)行主體缺失;。任務(wù)不具備操作性——執(zhí)行程序缺失;。任務(wù)不具備操作性——支撐任務(wù)的裝備資源缺失;通過(guò)上述評(píng)估,可以獲取每一項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行能力現(xiàn)狀,識(shí)別現(xiàn)有應(yīng)急體系應(yīng)對(duì)情景事件的諸多脆弱性環(huán)節(jié),在真實(shí)事件發(fā)生之前通過(guò)預(yù)案體系修訂、加強(qiáng)針對(duì)性演練、購(gòu)置缺失性裝備資源,彌補(bǔ)既有脆弱點(diǎn),提升針對(duì)情景事件的應(yīng)急處置能力。

四、情景構(gòu)建應(yīng)用前景分析

情景為全面的應(yīng)急準(zhǔn)備工作提供了清晰、確切的方向和目標(biāo)。應(yīng)用共享的一套情景組,可以使應(yīng)急管理相關(guān)方的目標(biāo)更加一致,思想更為統(tǒng)一,行動(dòng)更加協(xié)調(diào),使應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)做到“有的放矢”,從實(shí)務(wù)操作層面來(lái)講,情景構(gòu)建可以對(duì)預(yù)案(體系)進(jìn)行有效管理、對(duì)演練規(guī)劃進(jìn)行有序部署、對(duì)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃提供支撐。

(一)情景構(gòu)建是預(yù)案管理的重要方法。情景構(gòu)建是開(kāi)展預(yù)案管理的重要方法,在預(yù)案編修和預(yù)案體系優(yōu)化等環(huán)節(jié)都可以發(fā)揮重要作用。

首先,情景構(gòu)建刻畫(huà)表征了風(fēng)險(xiǎn),對(duì)應(yīng)急任務(wù)進(jìn)行梳理,對(duì)完成各項(xiàng)任務(wù)的能力開(kāi)展評(píng)估,為相關(guān)預(yù)案的編制和評(píng)估奠定了良好基礎(chǔ),有助于解決現(xiàn)有預(yù)案的針對(duì)性不強(qiáng)、操作性不夠等問(wèn)題。

其次,情景構(gòu)建過(guò)程是對(duì)預(yù)案體系進(jìn)行梳理和優(yōu)化的過(guò)程,圍繞“情景”的應(yīng)對(duì),存在著一套預(yù)案體系(可能是多層面的預(yù)案體系,包括總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門(mén)預(yù)案,甚至包含基層部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序),這類預(yù)案體系超脫于傳統(tǒng)預(yù)案體系的地區(qū)屬性和行業(yè)屬性,是以“事件”為核心的預(yù)案體系,該預(yù)案體系的系統(tǒng)性、功能性及銜接優(yōu)劣都可以在情景構(gòu)建過(guò)程中得到評(píng)估。

(二)情景構(gòu)建可以為應(yīng)急演練工作提供指導(dǎo)和支撐。情景構(gòu)建可以作為應(yīng)急演練規(guī)劃的引導(dǎo)性工作。情景構(gòu)建的過(guò)程和結(jié)果都對(duì)演練或者演練規(guī)劃給予了技術(shù)支撐和結(jié)構(gòu)化安排。

情景構(gòu)建過(guò)程中,在很多環(huán)節(jié)需要多部門(mén)、多層級(jí)針對(duì)特定場(chǎng)景下的具體問(wèn)題開(kāi)展研討與推演,研討和推演過(guò)程涉及到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、對(duì)自身應(yīng)對(duì)能力的評(píng)估、對(duì)不同部門(mén)配合的建議等等,這種形式的桌面演練在我國(guó)各層級(jí)的應(yīng)急管理工作中都具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

情景構(gòu)建的成果可以為一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)的應(yīng)急演練規(guī)劃提供技術(shù)支撐,“情景”凝練集成了應(yīng)急響應(yīng)的主要活動(dòng),為各類應(yīng)急培訓(xùn)演練開(kāi)發(fā)出一個(gè)共同的指導(dǎo)基礎(chǔ),例如情景構(gòu)建獲得的“任務(wù)清單”可以轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急演練科目,在情景構(gòu)建中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)對(duì)能力不足的任務(wù)可以給予優(yōu)先安排和部署。

此外,“情景”可以為桌面推演和實(shí)戰(zhàn)演練提供科學(xué)可信的背景,也為演練提供了一致性的目標(biāo)和要求,促使地區(qū)(行業(yè)、部門(mén))逐漸形成應(yīng)對(duì)復(fù)雜突發(fā)事件的綜合能力。

(三)情景構(gòu)建可以助力應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃。應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃是推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)、提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力的抓手性工具。編制應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃需要針對(duì)規(guī)劃范圍開(kāi)展兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作:對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析研究;對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急資源的現(xiàn)狀及需求進(jìn)行分析研究。情景構(gòu)建可以有效完成上述兩項(xiàng)工作,首先地區(qū)(或行業(yè))“情景組”的確定實(shí)際是對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)研究的結(jié)果,此外情景要素科學(xué)表述了典型突發(fā)事件的演化規(guī)律與特點(diǎn);此外,情景構(gòu)建還針對(duì)各類典型突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備能力(含資源、隊(duì)伍、預(yù)案)開(kāi)展了評(píng)估,在針對(duì)多項(xiàng)情景開(kāi)展情景構(gòu)建后,可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析來(lái)發(fā)現(xiàn)共性的能力缺失,這樣成為了應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)方向。

作者簡(jiǎn)介

王永明,博士,國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理教研部教師。

本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)應(yīng)急管理》2015年第8